Segunda clase de ocho.
Desarrollada por Sabrina Fredric.
Análisis Integral de la Conducción Política y la
Democratización de las Fuerzas de Seguridad: La Perspectiva de Sabrina Frederic
Contenidos:
1.
Contexto Histórico y la Necesidad de la Conducción Política
2.El Modelo de Reforma de Arslanian: Intervención y Profesionalización
3.El Paradigma de Nilda Garré: Derechos Humanos y Protocolos de Actuación
4.El Crecimiento de la Gendarmería Nacional: Una Decisión Estratégica Híbrida
5.Análisis del Operativo en Cushamen y el Caso Santiago Maldonado
6.
Deudas de la Democracia: El Sistema Disciplinario y el Control Civil Real
7.Diálogo con los Cursantes: Presión Social, Intereses Privados y Control Civil
7.1La consulta de Fernando Pequeño Ragone sobre la presión de la opinión pública
8.Valoraciones Finales y Conclusiones: La Deuda Estructural del SistemaDisciplinario
1. Contexto Histórico y la Necesidad de la
Conducción Política
La transición democrática argentina no representó únicamente
un relevo de autoridades en la Casa Rosada; fue, ante todo, el inicio de un
proceso estratégico para subordinar el brazo armado y de seguridad del Estado a
la autoridad civil. Durante décadas, la estructura de seguridad federal estuvo
bajo la tutela directa del Ejército Argentino, una relación de dependencia
orgánica que se mantuvo inalterada hasta 1983. En aquel entonces, la
Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval y la Policía Federal (PFA) funcionaban
como satélites de la conducción militar, una inercia que el gobierno de
Alfonsín comenzó a revertir al trasladar estas fuerzas a la órbita del
Ministerio del Interior. Sin embargo, la verdadera conducción política —aquella
que trasciende la gestión administrativa para intervenir en la doctrina y el
despliegue— tardó casi dos décadas en emerger como un debate central de la
agenda pública.
El agotamiento del modelo de autonomía policial cobró fuerza
en los años 90, impulsado por una crisis de legitimidad terminal y el desborde
de la violencia institucional. Algunos hitos fundamentales de este periodo
fueron:
- Impacto
Cultural y Mediático: La publicación del libro y posterior película "La
Bonaerense", que expuso descarnadamente las tramas de corrupción
y la autonomía corporativa de la fuerza más grande del país.
- Crisis
de Eficiencia: El incremento sostenido de homicidios y delitos entre
1997 y el año 2000, que evidenció que el modelo de
"autogobierno" no garantizaba la seguridad ciudadana.
- Agotamiento
de la Gestión de Cuadros: La constatación de que el poder político se
limitaba a una "abdicación de la supervisión civil sobre el núcleo
administrativo", limitándose a nombrar jefes que luego gestionaban de
forma autónoma la educación, la logística y los protocolos internos.
¿Por qué es relevante este análisis? Históricamente,
la designación de jefes policiales por parte de los políticos fue un mecanismo
de control superficial. Al no intervenir en las capas intermedias ni en los
procesos formativos, el Estado permitió que las fuerzas mantuvieran una
impermeabilidad institucional absoluta. Esta falta de intervención profunda
preparó el escenario para que, ante crisis de legitimidad provocadas por
crímenes de alto impacto, surgieran modelos de reforma que buscaron romper la
delegación del monopolio de la fuerza en la corporación policial.
2. El Modelo de Reforma de Arslanian: Intervención
y Profesionalización
Las dos gestiones de León Carlos Arslanian en la provincia
de Buenos Aires (1997 y 2004) constituyeron respuestas estratégicas a crisis de
legitimidad terminales: el asesinato del periodista José Luis Cabezas y el
secuestro y asesinato de Axel Blumberg. Arslanian comprendió que la conducción
política no es una declaración de principios, sino una práctica de intervención
directa en la cadena de mandos y en la matriz identitaria de la institución.
Durante su gestión, Arslanian ejecutó acciones disruptivas
como la depuración masiva de cuadros, la descentralización de la Escuela
Vucetich para permeabilizar la formación y la creación de foros de seguridad.
Un hito fundamental fue la disolución de la Dirección de Inteligencia de la
Policía de la Provincia de Buenos Aires (DIPBA), cuyos archivos fueron
transferidos para crear la Comisión Provincial de la Memoria, rompiendo el
vínculo operacional con las prácticas de la dictadura.
Comparativa de Modelos de Conducción Institucional
|
Característica |
Modelo Arslanian (Conducción Radial) |
Modelo Stornelli/Scioli (Conducción Limitada) |
|
Relación con la Jefatura |
El Ministro asume la jefatura de facto; intervención
directa en segundas líneas. |
Delegación en el Jefe de Policía; relación jerárquica
cerrada ("jefe a jefe"). |
|
Capilaridad Política |
Diálogo fluido de funcionarios civiles con mandos
intermedios y operativos. |
Estructura estanca; el poder político no se involucra en
la vida interna de la fuerza. |
|
Formación Profesional |
Apertura a cuadros civiles y convenios universitarios (ej.
UNLa). |
Formación endogámica; resistencia al conocimiento
académico externo. |
|
Inteligencia Estructural |
Disolución de la DIPBA; creación del Archivo de la
Comisión por la Memoria. |
Restablecimiento de la autonomía informativa y estructuras
de inteligencia opacas. |
¿Por qué es relevante este análisis? La creación de
la Licenciatura en Seguridad en la Universidad de Lanús (UNLa) y la
incorporación de profesionales de las ciencias sociales buscaron romper la
impermeabilidad corporativa. Estas reformas enfrentaron resistencias feroces
—denominadas "contrarreformas"—, que demostraron cómo la corporación
policial reacciona ante la pérdida de sus prerrogativas de autogobierno.
3. El Paradigma de Nilda Garré: Derechos Humanos y
Protocolos de Actuación
La creación del Ministerio de Seguridad de la Nación en 2010
marcó la consolidación de la "conducción capilar". Bajo la gestión de
Nilda Garré, se estableció que la autoridad civil no debía residir únicamente
en el despacho ministerial, sino manifestarse en el territorio y en el control
de las decisiones tácticas. Este modelo priorizó la profesionalización civil de
los mandos intermedios para auditar el funcionamiento cotidiano de las fuerzas
federales.
Un pilar de esta doctrina fue la Resolución 210 de 2011
(Protocolo de Actuación en Manifestaciones Públicas), que estableció
estándares de transparencia inéditos:
- Prohibición
de armas de fuego: Restricción absoluta de armas de fuego y munición
de plomo para el personal en contacto directo con manifestantes.
- Identificación
visible: Obligatoriedad de portar nombre y legajo de manera clara
sobre el uniforme.
- Uso
progresivo y proporcional de la fuerza: Prioridad al diálogo y la
negociación, con la presencia necesaria de funcionarios políticos en el
lugar.
- Protección
de la prensa: Garantía de no interferencia en el trabajo periodístico
y prohibición de detenciones a reporteros gráficos.
- Asistencia
médica obligatoria: Presencia de servicios de salud en el lugar del
operativo para atención inmediata.
- Control
político y registro táctico: Centralización de decisiones en
autoridades civiles y registro detallado de todas las modulaciones y
municiones (no letales) asignadas.
Este cambio de doctrina se materializó en la creación de la DOUCA/DUCA,
un cuerpo de infantería entrenado específicamente bajo el concepto de
"contención" (soportar agresiones sin escalar la violencia) en
contraposición al paradigma tradicional de la "represión".
¿Por qué es relevante este análisis? El registro de
operativos y la identificación del personal son mecanismos de rendición de
cuentas que transforman la gestión policial en un acto público auditable. Sin
estos dispositivos, la conducción política es una cáscara vacía ante la
posibilidad de abusos sistémicos.
4. El Crecimiento de la Gendarmería Nacional: Una
Decisión Estratégica Híbrida
Resulta una paradoja institucional que, durante gobiernos de
tinte progresista, la fuerza que experimentó el mayor fortalecimiento haya sido
la Gendarmería Nacional. Entre 2004 y 2012, esta institución pasó de 17,000 a
38,000 efectivos. Su despliegue en barrios populares (Operativos Centinela y
Cinturón Sur) respondió a tres factores críticos: el inminente traspaso de la
PFA a la Ciudad de Buenos Aires, la desconfianza política hacia la PFA
post-2001 y, fundamentalmente, el peso simbólico del "uniforme verde"
como representación de una autoridad disciplinada y militarizada que ciertos
sectores sociales percibían como más íntegra.
Para este despliegue, se potenciaron los Móviles
Antidisturbios, unidades especiales con una formación fuertemente
militarizada, distribuidas estratégicamente:
- Móvil
1: Campo de Mayo (Buenos Aires).
- Móvil
2: Rosario (Santa Fe).
- Móvil
3: Córdoba.
- Móvil
4: General Acha (La Pampa).
- Móvil
5: Santiago del Estero.
- Móvil
6: Ezeiza (Buenos Aires).
¿Por qué es relevante este análisis? La Gendarmería
es una fuerza con régimen militar y su eficiencia operativa depende
estrictamente de la orden política. Bajo una orden de contención, es una fuerza
profesional; sin embargo, su naturaleza verticalista la vuelve letal si la
conducción política "suelta la cadena". El riesgo reside en desplegar
una fuerza de combate en contextos de protesta social urbana, donde la lógica
del "enemigo" puede desplazar al protocolo de seguridad ciudadana.
5. Análisis del Operativo en Cushamen y el Caso
Santiago Maldonado
El operativo de 2017 en la Patagonia representa el quiebre
absoluto de la cadena de mando legal y la delegación de la conducción en
figuras administrativas. El rol de Pablo Noceti (Jefe de Gabinete del
Ministerio) fue central: intervino en la cadena operativa sin tener facultades
legales de mando, saltando sobre la autoridad del Director Nacional de la
fuerza.
La investigación disciplinaria posterior, bajo la gestión de
Sabrina Frederic, detectó un "descalabro" operativo derivado de
decisiones políticas negligentes:
- Fragmentación
del Mando: El jefe de la agrupación estuvo ausente y los jefes de
escuadrón no coordinaron, dejando el operativo en manos de oficiales que
no conocían a la tropa.
- Ruptura
del "Esprit de Corps" Profesional: Se mezcló personal de
distintos escuadrones que no se conocían entre sí, lo que impidió la
cohesión táctica necesaria para un uso controlado de la fuerza y derivó en
violencia desenfrenada (incluyendo gendarmes lanzando piedras).
- Violación
Normativa: Se ignoró el protocolo de 2011, todavía vigente legalmente,
favoreciendo una lógica de persecución por sobre la de despeje de ruta.
¿Por qué es relevante este análisis? El caso
demuestra cómo la "construcción de la noticia inevitable" en los
medios prepara el terreno para la represión. Cuando los intereses económicos
(mineros e inmobiliarios) presionan, el poder político utiliza a las fuerzas
como brazo ejecutor, sacrificando los protocolos acumulados durante décadas de
democracia.
6. Deudas de la Democracia: El Sistema
Disciplinario y el Control Civil Real
La gran deuda pendiente es la reforma del
"Frankenstein" legal que rige el disciplinamiento. La mayoría de las
fuerzas federales se rigen por estatutos y leyes orgánicas obsoletas que
vinculan su disciplina a códigos militares, lo que crea paradojas jerárquicas
infranqueables para el poder político.
Un ejemplo crítico fue el intento de sanción al Director
Nacional Gerardo Otero. Al regirse la Gendarmería por el Código de
Disciplina del Ejército, se produjo una "trampa jerárquica": para
sancionar a un jefe de máxima antigüedad (incluso retirado), el sistema exigía
que el tribunal estuviera integrado por oficiales de igual o mayor jerarquía.
Dado que el director activo (Severino) era de una jerarquía inferior, la
autoridad política se vio legalmente incapacitada para aplicar sanciones
directas, debiendo recurrir a un sistema burocrático que termina delegando la
justicia en la propia corporación armada.
Solo la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA)
posee una estructura orgánica donde el control disciplinario es plenamente
civil, una excepción que no alcanza a las fuerzas mayoritarias.
¿Por qué es relevante este análisis? Existe una
preocupante "corresponsabilidad judicial-política". A menudo,
las autoridades políticas y los jueces federales locales —unidos por vínculos
de proximidad social en el interior del país— fabrican las condiciones de
necesidad para la represión, utilizando al Poder Judicial como escudo para
evitar la responsabilidad política de los abusos. El control disciplinario real
es la piedra angular de la conducción política; sin él, el ministro es un
espectador de la arbitrariedad interna.
7. Diálogo con los Cursantes: Presión Social,
Intereses Privados y Control Civil
El intercambio académico permitió profundizar en las
tensiones entre la demanda social y la legalidad democrática. Se destaca la
premisa: "no hay represión sin orden política", aclarando que el
fenómeno de la “cadena suelta” operativa ocurre cuando las órdenes
políticas son vagas o habilitan la desproporcionalidad. Principales
inquietudes de los cursantes:
●
Fernando Pequeño: Consultó sobre la presión de la opinión
pública. La respuesta subrayó que el endurecimiento de la sociedad hacia la
"mano dura" dificulta la fiscalización civil y vuelve crípticas a las
instituciones.
●
Sergio Maldonado: Indagó sobre la posibilidad de apartar
gendarmes. Se explicó que, aunque existió la voluntad política en 2020, el
vencimiento de plazos administrativos heredado impidió la desafectación legal,
dejando como única opción el no ascenso y el traslado a destinos irrelevantes.
●
Noelia Luque: Preguntó sobre tácticas como el "corte
de luz" en operativos. Se aclaró que son decisiones tácticas para evitar
el registro periodístico y alcanzar objetivos políticos de despeje rápido.
●
Fabián Venier: Recordó los conflictos rurales de 2008. Se
analizó cómo la connivencia entre el poder judicial local y las fuerzas de
seguridad genera un cerco de protección a intereses privados, como empresas
mineras u ONGs que operan en la "privatización de la naturaleza".
7.1 La consulta de Fernando Pequeño Ragone sobre la
presión de la opinión pública
1. Consulta de Fernando Pequeño (Salta)
Fernando Pequeño Ragone (militante social de Salta)
estructuró su consulta problematizando el control civil sobre las fuerzas de
seguridad en un contexto social y político adverso, articulando su inquietud en
tres dimensiones clave:
- Presión
de la opinión pública y giro punitivo: Cuestionó la viabilidad y
efectividad del control o interés de la sociedad civil sobre el accionar
policial en un escenario marcado por el endurecimiento de la opinión
pública hacia posturas de "mano dura". Señaló que, salvo por la
labor de los organismos tradicionales de derechos humanos, la sociedad
civil ha perdido el interés por fiscalizar el interior de las
instituciones policiales, retrocediendo respecto a los niveles de apertura
logrados en etapas anteriores.
- Hermetismo
estatal y desincentivo a la participación: Preguntó cómo se puede
motivar e incentivar la organización comunitaria en un contexto donde el
propio Estado y los ministerios de seguridad han cerrado los canales de
diálogo previamente construidos, volviéndose de nuevo estructuras
crípticas e inaccesibles.
- Descontrol
de la policía rural y subordinación al poder corporativo: Expuso la
situación de los pueblos del interior de Salta (como Joaquín V. González,
El Quebrachal y Las Lajitas), pertenecientes al núcleo de la matriz
agroexportadora, donde la policía opera con una conducción política
sumamente escasa. Ilustró esto con el caso de una ONG que privatiza bienes
naturales, la cual logró que la policía encarcelara a seis jóvenes que
pescaban en la zona y posteriormente impartió capacitaciones a la propia
policía rural para validar dicha estrategia de disciplinamiento. Ante esto,
indagó cómo hacer escuchar voces alternativas dentro de la policía local
para que reconozcan a esos jóvenes como sus propios vecinos y no como
delincuentes.
2. Respuesta y desarrollo analítico de Sabrina Frederic
La exministra de Seguridad estructuró su respuesta abordando
el alcance del control civil, las dinámicas de alianza entre la policía y los
poderes locales, y las vías de contrapeso institucional:
A. Aportes, tipologías y límites del control civil
- Control
reactivo vs. control preventivo: Frederic sostuvo que la fiscalización
ciudadana es válida pero insuficiente por sí sola. Diferenció el control
ejercido por organizaciones especializadas ante casos de violencia
institucional (como CORREPI, CELS, APDH, la Liga por los Derechos del
Hombre o la Gremial de Abogados) del control preventivo, el cual
resulta el dispositivo más crítico para evitar la producción del daño
antes de que los abusos ocurran.
- Claroscuros
de los dispositivos comunitarios:
- Foros
de Seguridad: Recordó la experiencia de los foros creados por ley en
la provincia de Buenos Aires. Advirtió que suelen presentar limitaciones
cuando sus integrantes entran en dinámicas endogámicas o de excesiva
proximidad con los comisarios locales, perdiendo su capacidad
fiscalizadora.
- Herramientas
autogestivas y tecnológicas: Destacó iniciativas participativas
contemporáneas como el Mapa de la Policía (recolección comunitaria
de evidencia audiovisual en manifestaciones) y el control territorial
directo desarrollado por organizaciones populares como La Garganta
Poderosa en la Villa 21-24 / Zavaleta (con respaldo del CELS y
Zaffaroni) para monitorear a las fuerzas de seguridad. No obstante,
remarcó la enorme dificultad de sostener estas estructuras en el tiempo.
B. Hermetismo institucional, alianza judicial y la figura
del "patrón del pueblo"
- Subordinación
policial al Poder Judicial: Explicó que las policías suelen mostrar
una subordinación más estable hacia la Justicia (jueces y fiscales)
que hacia las autoridades políticas de turno, debido a que los
funcionarios judiciales permanecen en sus cargos a lo largo del tiempo
mientras que las conducciones políticas rotan.
- Captura
del poder de policía por intereses privados: En el interior del país y
en contextos rurales, la justicia/fiscalía federal y la policía local se
entraman social e informalmente con los sectores económicos dominantes o
el "patrón del pueblo". Esta cercanía provoca que la policía
local responda directamente al dueño de la empresa o finca antes que a la
jefatura central de la provincia o al ministerio.
C. Estrategias y contrapesos institucionales
- Articulación
en el plano municipal: Ante el repliegue del Estado central, propuso
buscar contrapesos institucionales a nivel local, por ejemplo a través de
los Consejos Deliberantes municipales, evaluando las correlaciones
de fuerza políticas locales para fiscalizar la actuación de la policía en
el territorio.
- Mesas de trabajo multiactorales: Enfatizó que el control efectivo requiere la conformación de mesas institucionales donde se obligue a participar a jueces y fiscales junto a las autoridades locales, evitando que la policía actúe bajo el arbitrio exclusivo del poder económico privado.
8. Valoraciones Finales y Conclusiones: La Deuda
Estructural del Sistema Disciplinario
El cierre del análisis subraya la urgencia de reformar los
sistemas de castigo y recompensa. Argentina convive con un “Frankenstein"
normativo donde leyes orgánicas obsoletas rigen el comportamiento civil de
las fuerzas. Un caso testigo es el del director Otero (GNA) y el
contrabando de municiones a Bolivia. Debido a que Otero era "más
antiguo" (de mayor rango) que el director en funciones (Severino), el
código militar impedía que un subordinado lo disciplinara, requiriendo convocar
a las Fuerzas Armadas para un proceso que el Ministerio de Seguridad no
controlaba plenamente. Esta autonomía disciplinaria genera injusticias internas
y garantiza la impunidad externa. En conclusión, la represión en Cushamen y el
destino de Santiago Maldonado funcionaron como un “disciplinamiento feroz”
contra la militancia social y la defensa de la tierra. Mientras el poder
político no controle el proceso disciplinario completo —superando la mera firma
de la exoneración —, la seguridad seguirá siendo una herramienta al servicio de
intereses extractivistas y rentistas, postergando la deuda democrática con la
ciudadanía.
Actualmente, Argentina enfrenta una regresión normativa
alarmante. La derogación de los protocolos de protección de derechos humanos y
la implementación de leyes de corte "antimafia" buscan calificar la
protesta social como sedición o asociación ilícita. Este escenario "suelta
la cadena" de las fuerzas, forzándolas a cumplir órdenes que contradicen
su formación democrática y los estándares internacionales.
La degradación institucional se manifiesta también en el
interior de las fuerzas: las elevadas tasas de suicidio y el deterioro de la
salud mental del personal son síntomas de un sistema que exige violencia a una
tropa mal remunerada y despojada de defensas civiles. El caso de Santiago
Maldonado permanece como una lección de "disciplinamiento feroz"
contra la militancia y la defensa del territorio.
La democratización de las fuerzas de seguridad no es un
proceso lineal ni irreversible. Requiere una vigilancia constante de la
sociedad civil y, sobre todo, una voluntad política que no abdique de su
responsabilidad de conducir, sancionar y auditar el uso de la fuerza pública en
un Estado de Derecho.
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